Los estudios de policía en Latinoamérica. Algunas limitaciones teóricas y metodológicas en su abordaje como objeto directo

Police studies in Latin America. Some theoretical and methodological limitations in their approach a direct target

Os estudos da polícia em América Latina. Algumas limitações teóricas e metodológicas na sua abordagem como o objeto direto

Juan Aparicio Barrera^*

^*Doctor (c) en Estudios Políticos. Capitán de la Policía Nacional de Colombia. Investigador criminológico, Grupo Observatorio del Delito, Dirección de Investigación Criminal e INTERPOL, Bogotá, D. C., Colombia. juan.aparicio@correo.policia.gov.co

Para citar este artículo / To reference this article / Para citar este artigo: Aparicio, J. (2016). Los estudios de policía en Latinoamérica. Algunas limitaciones teóricas y metodológicas en su abordaje como objeto directo. Revista Criminalidad, 58 (3): 119-132.

Fecha de recepción: 2016/06/07 Fecha concepto evaluación: 2016/07/15 Fecha de aprobación: 2016/08/18

Resumen

El artículo responde a la pregunta: ¿Por qué son tan pocos los estudios sobre los cuerpos de policía en Latinoamérica? Este déficit histórico en parte se debe a que los estudios sobre la policía se han ligado por la academia latinoamericana a la teoría del Estado de clase, al derecho administrativo, a los estudios de las Fuerzas Militares y más recientemente al neoinstitucionalismo; sumado a ello, a la ausencia de interés de las mismas instituciones policiales por realizar estudios sociales. El objetivo principal fue realizar un estado del arte sobre los estudios de policía en Latinoamérica. En conclusión, se señala que la policía no se ha estudiado como un objeto autónomo. Tan solo desde la década de los 90 del siglo XX, bajo el contexto de las transiciones democráticas, existe un renovado interés por estudiar a los cuerpos de policía.

Palabras clave: Policía, marxismo, organismos, derecho administrativo, fuerzas (fuente: Tesauro de política criminal latinoamericana - ILANUD).

Abstract

This article answers the question "why so few studies on police forces are available in Latin America?" This historical deficit is due to the fact that the Latin American Academy has linked this kind of works to the theory of class status, administrative law, the Military Forces' studies and, most recently, neoinstitutionalism, this added to the police institutions' own lack of interest in carrying out social researches. The main objective was to analyze the state of the art in police studies in Latin America. The conclusion has been that Police has not been examined as an autonomous object. Only in the 20th century, starting in the decade of the nineties, there has been a purpose and a renewed interest in learning and delving into police forces.

Key words: Police, Marxism, bodies, agencies, administrative law, forces (Source: Tesauro de política criminal latinoamericana - ILANUD).

Resumo

O artigo responde à pergunta: Por que os estudos sobre os corpos da polícia em América Latina são apenas poucos? Este deficit histórico deve-se, em parte, ao fato que os estudos sobre a polícia estão ligados, pela acadêmia latino-americana, à teoria do Estado da classe, o direito administrativa, aos estudos das Forças Militares e recentemente ao neo-institucionalismo; adicionado a isso, a ausência do interesse das mesmas instituições das polícias para fazer estudos sociais. O objetivo principal era fazer um estado da arte sobre os estudos da polícia em América Latina. A concluir, assinala-se que a polícia não é estudado como um objeto autônomo. Somente da década dos 90 do século XX um interesse renovado existe para estudar os corpos da polícia.

Palavras - chave: Polícia, marxismo, organismos, direito administrativo, forças (fonte: Tesauro de política criminal latinoamericana - ILANUD).

Introducción

Es recurrente la queja por la ausencia sistemática de estudios sobre los cuerpos policiales (Bayley, 2010, p. 17), en especial por disciplinas como la ciencia política y la sociología (Loubet, 1998). Para el contexto Latinoamericano, Ruiz, Illera y Manrique (2006, pp. 12-13) también señalan este déficit de estudios doctorales sobre el tema, y Saín (2010a; 2010b) indica que en el campo de las ciencias sociales locales, los estudios acerca de la institución policial fueron escasos y excepcionales, y la policía fue una institución inexplorada.

Esta situación puede ser motivada, entre otros factores, porque los estudios sobre las instituciones desde las ciencias sociales en Latinoamérica son recientes, y porque existía una distancia de los investigadores sociales acerca de las fuerzas de seguridad, en particular la policía (Quintana, 2003), y la inexistencia de grupos universitarios de estudios de temas de policía (Bello, 2012). Wallerstein (2001) señala que tan solo la ampliación del campo de estudios de las ciencias sociales a otras partes del mundo (Europa y EE. UU.) se dio luego de la Segunda Guerra Mundial, y Atcon indica los problemas históricos de la investigación en las universidades latinoamericanas, y temas tabú para los investigadores (2005, p. 78). Más aún, en países como Colombia no existe la carrera universitaria de criminología, que es la disciplina más interesada en las últimas décadas en el estudio de la policía (Neocleous, 2010; Ruiz et al., 2006).

Sumado a lo anterior, a partir de la década de los 60, la confluencia de los regímenes dictatoriales y la represión de la oposición quedaron marcados en el inconsciente de los estudiosos sociales, como indica Joachim Knoop en su prólogo a Saín (2010a): "en muchos sectores de la izquierda todavía persisten traumas históricos asociados a las dictaduras y la represión policial". Esto señala un tipo de animadversión por parte de la academia para estudiar estos temas.

También, debido a lo nueva que resulta la idea de policía moderna, entendida en términos de Bayley (2010, p. 37) como organismo público, especializado y profesional, que podría entenderse como fuerzas uniformadas para la prevención del delito y el cumplimiento de la ley (Neocleous, 2010, p. 14). En tal sentido, los eruditos concuerdan (Wilson, Fyfe, Greene, Walsh & McLaren, 1997; Neocleous, 2010) en que la moderna policía nace en 1829 con la Policía Metropolitana de Londres. Para Latinoamérica, estos modelos europeos de policía empezarían a importarse desde finales del siglo XIX; tal es el caso colombiano (Saldarriaga, 1988; Martínez, 2001). Sin embargo, para Colombia solo hasta el año de 1962 se logra una Policía Nacional (Aparicio, 2003).

Para comprender aún más esta ausencia de estudios policiales, también se agrega la situación particular de los mismos cuerpos policiales, en los cuales existe una resistencia a la realización de investigaciones conductuales (Wilson et al., 1997, p. 205), considerándose los estudios sociales como de poco valor en el "mundo real" o el reparo de los policías de que los expertos civiles poco pueden aportar con sus estudios (Tudela, 2012); también señala Riedman (1996, p. 238) que la Policía "fue un tema casi no tocado por las ciencias sociales en el país, debido parcialmente al difícil acceso a la institución". Más aún, la institución de la policía puede ser renuente a la provisión de información para los investigadores sociales (Quintana, 2003). Sintetiza Badiola (2011):

Gonzalo Jar... sostiene que la indagación sobre la organización policial, desde la perspectiva de las ciencias sociales, ha encontrado al menos tres obstáculos recurrentes: a) la falta de una tradición de análisis respecto al papel social de la policía, en desmedro de la atención recibida por otras instituciones consideradas decisivas en los grandes eventos históricos; b) el secretismo de la policía, más interesada en recoger informaciones sobre otros grupos que en ofrecerla sobre ella misma, y c) el marcado sesgo ideológico que se manifiesta en los estudios sobre la policía, que suelen oscilar entre la apología y la condena hacia sus actuaciones (Badiola, 2011, p. 189).

Ahora bien, aunque estas situaciones son razonables (tema tabú, escasez de estudios, lo reciente de la policía, discusiones normativas, la ausencia de investigaciones empíricas por los cuerpos de policía y el desinterés de las policías por adelantar estudios sociales sobre sí mismas), se sostiene como hipótesis principal que la ausencia sistemática de estudios sobre la policía se debe a que esta no fue considerada como un objeto autónomo por los científicos sociales, sino que estuvo supeditada a otras instituciones o disciplinas, en particular a la teoría del Estado de clase, al derecho administrativo, a los estudios de las fuerzas militares y más recientemente al neoinstitucionalismo.

De tal suerte que este artículo explora cada una de estas tradiciones académicas, para señalar el papel de la policía y cómo estaba absorta en ellas. La explicación de estas tradiciones permitirá ver el concepto de policía y los métodos con que se estudia. Finalmente, se señalará un nuevo interés a partir de la década de los 90 del siglo XX, por estudiar a las policías desde distintas disciplinas sociales, situación que converge con el advenimiento de la democracia y el fin de las guerras civiles.

Método

Para la elaboración de este documento se realizó una consulta hasta el año 2014, en bases de datos especializadas, como Dialnet, Clase, Redalyc, SciElo y Google Académico, con el término de búsqueda "Policía". Desde las obras recurrentes se procedió a ubicar la bibliografía más importante en el tema policial en Latinoamérica.

Los datos de interés se llevaron en fichas bibliográficas y cuadernos de campo, para después realizar un análisis de los mismos.

Resultados

Frente a los estudios sobre la policía en Latinoamérica, se pudieron detectar cuatro tradiciones que abordan de manera indirecta a la policía (vid tabla 1), las cuales corresponden a los estudios del Estado de clase, desde las fuerzas militares, el derecho administrativo y el neoinstitucionalismo. Cada uno de estos abordajes tiene una definición amplia o reducida de la policía, una teoría que la explica y un método para su análisis.

a. Estudios del Estado de clase

Frente a la teoría del Estado desde el marxismo¹, la policía se presenta con una visión instrumental (Monjardet, 2010), como el instrumento de dominación de la clase dominante, el ejército interior de la clase dominante o un aparato represivo del Estado (Althusser, 1980). Para el marxismo-leninismo, el Estado es una máquina de represión que permite que las clases dominantes aseguren su dominación sobre la clase trabajadora (Althusser, 1980), y esta labor de represión corresponde en especial a un aparato especializado, que es la policía².

Algunas corrientes del marxismo coinciden en dar un papel represivo a las policías, otras ni siquiera las tienen de presente3. Así, Lenin, según Ricoeur (1999, p. 167), concibe el Estado como una estructura de coacción, siendo la función del Estado el reprimir. Desde el estructuralismo marxista (Althusser, 1980, p. 105), se presenta a la policía como un aparato del Estado, especializado en la represión (aparato represivo de Estado). Para el marxismo funcionalista, según Neocleous (2010), citando a Pashukanis, la policía es una entidad represora, que aplasta la lucha de clases trabajadoras y protege la propiedad privada.

Sin embargo, existen interpretaciones desde el marxismo, que van más allá de un simple aparato de coacción; e. g., la contribución de Althusser, según Ricoeur (1999, p. 167), consiste en distinguir dos aspectos del poder del Estado; en primer lugar, los aparatos represivos y de coacción estatales, como la policía, los tribunales, las cárceles, etc., y los aparatos ideológicos del Estado, como la religión, la educación, la familia, la cultura, etc. De tal suerte, la estructura del Estado es tanto represiva como ideológica. En tal sentido, el Estado reproduce e inculca ideologías dominantes tales como que el Estado es neutro y representa la voluntad e interés general; así, según Poulantzas (1980, p. 109), la policía aparece como garante del orden republicano y de las libertades de los ciudadanos.

Esta lectura del Estado desde el marxismo estructuralista permite identificar características del aparato policial; e. g., su nula autonomía y que actúa mediante la violencia (Althusser, 1980, p. 109), pero no siempre ejerce represión física, ya que puede efectuar represión administrativa; en este sentido, la policía ni es puramente represiva, ni puramente ideológica. Señala Brodeur (2011) que el aparato policial tiene dos modos de funcionamiento, que son el uso de la fuerza y el modificar las percepciones que los ciudadanos tienen de su medioambiente; es decir, además de la fuerza, la policía incrementa el sentimiento de seguridad en el seno de la comunidad.

También, frente a la composición del personal del Estado, Poulantzas (1980, p. 187) indica que dentro de los aparatos se presentan las divisiones internas del personal según las clases sociales: altas esferas, escalones intermedios y subalternos. Sin embargo, en los aparatos pueden presentar una categoría social con su propia unidad.

El marxismo tiene una alta carga negativa hacia la policía; e. g., Engels señala lo menospreciable de la policía y del trabajo del "polizonte" indicando que "este oficio parecía tan indigno al libre ateniense, que prefería ser detenido por un esclavo a cumplir él mismo tan viles funciones" (1981, p. 300). Esta carga emocional negativa se puede explicar por la persecución y espionaje en el que se vieron involucrados Engels y Marx en distintos países de Europa por parte de las nuevas policías (De Launay, 1991).

Desde un punto de vista metodológico, dado que la policía es un aparato -instrumento-, no se estudia de manera directa, sino a través de los modos de producción, las superestructuras en sus diferentes configuraciones y las clases a las que sirven. Esta situación es de máxima atención, como señala Cortés (2008), ya que en los estudios sociales en Latinoamérica, desde mediados de los 70 del siglo XX hubo un predominio de la corriente o análisis histórico estructural; en tal sentido, la atención teórica de estos investigadores sociales se dirigía a los modos de producción y la articulación con formaciones sociales concretas y la sucesión histórica de los modos de producción dominantes.

De tal suerte, desde un punto de vista metodológico, la policía no amerita investigación particular, a lo sumo el interés, desde un punto de vista políticorevolucionario, sería tomar dicho aparato e invertirlo, ya que como instrumento solo se adapta a las necesidades de la clase que lo utiliza.

Esto explica, en buena parte, desde un punto de vista del marxismo, la inexistencia de estudios sobre los cuerpos de policía en Latinoamérica.

b. Estudios desde las fuerzas militares

Los estudios sobre las fuerzas militares en Latinoamérica son más abundantes que los de policía; de hecho, se han presentado dos tipos de estudios militares:

El primero, desde las ciencias sociales, hace referencia a los caudillismos militares del siglo XIX en Latinoamérica, su relación con la economía de hacienda (Guillén, 1996) y las dificultades de los ejércitos (López-Alves, 2003). También, el tema de los regímenes militares en Latinoamérica en el siglo XX, la doctrina de seguridad nacional y las transiciones democráticas, en especial en el Cono Sur; la autonomía política o no de los militares (Romero, 2010a, 2010b) y el papel subordinado que cumplieron los cuerpos de policía en el mantenimiento del régimen o en el control y eliminación de la oposición.

La proliferación de "golpes de Estado" en los 60 y 70 del siglo XX significó el destierro (Cortés, 2008) y persecución para científicos sociales en Latinoamérica; de tal suerte, las "historias de vida" sobre las penurias de los regímenes militares y la explicación acerca de los mismos acaparó buena parte de la investigación social. Señala Tilly (1992, p. 304) que para el año 1986, el 37,5 % de los Estados en Latinoamérica estaban bajo el control militar. Frente a esta realidad histórica, era de suponer que los investigadores sociales se centraran en el estudio de las instituciones castrenses. No en vano señalaba Lechner (1977, p. 31) que "la escena latinoamericana está dominada por gobiernos militares".

El segundo tipo de estudios son historiográficos por cada país, con la participación de exmilitares y narradores civiles, en donde se muestra la evolución de las fuerzas militares desde la época de la independencia (Historia de las Fuerzas Militares de Colombia, 1993). Para estos, su "mito" es ser la primera institución de la República, ya que fueron los que lograron la independencia frente a los ejércitos de la Corona española; así que del ejército surgen las otras instituciones republicanas, entre ellas la creación de los cuerpos de policía en cada una de los países de Latinoamérica. Además del recurso de los diferentes gobiernos en la historia latinoamericana, de la participación de los ejércitos en labores de vigilancia y control social. Para esta tradición historiográfica, la policía es una rama de las fuerzas militares. Más aún, la creación de las policías corresponde a las gestas de los mitos fundadores de la patria.

Frente a estas dos tradiciones de estudios militares que tratan como rama a la policía, es necesario señalar que la tutela militar sobre la policía es la constante de explicación válida4. "Los servicios de las fuerzas armadas fueron el modelo de organización para estructurar los cuerpos de policía" (Wilson, Fyfe, Greene, Walsh & McLaren, 1997, p. 59).

Para Colombia, el papel determinante del ejército en la nacionalización de la policía y en el tipo de organización, que repercutió en una policía militarizada (Blair, 1993; Torres, 1994; Dávila, 1998; Aparicio, 2003; Vargas, 2006). En Chile, autores como Águila y Maldonado (1996) señalan:

Dos fenómenos que han marcado el desarrollo de la Policía: por un lado, las fuerzas armadas han sido utilizadas, con una cierta regularidad a través de los años, en tareas de represión policial contra la población civil, y, por otro, la propia Policía ha sufrido la intervención de los militares en terrenos tan importantes como la instrucción de la oficialidad, la organización y despliegue de fuerzas y hasta en la propia dirección de la institución. Esta situación ha provocado a la larga una tendencia a la militarización de la Policía chilena (p. 73).

Gamarra y Barrios (1996, p. 99) señalan que "los regímenes militares que gobernaron Bolivia hasta 1982, asumieron funciones de control interno y defensa externa, subordinando a las instituciones policiales a las Fuerzas Armadas". En Perú, como en la mayoría de países de Latinoamérica, indica Basombrío (2005, p. 190), la policía se basa en una racionalidad militar, y agrega:

Dado el papel que las fuerzas armadas han llegado a desempeñar en la vida del país, no es sorprendente que la seguridad pública haya sido manejada casi exclusivamente a través de medios militares represivos. Vale la pena aclarar que la presencia del ejército en esta área no es nueva; en particular, su relación con la policía y la posición subordinada a la cual la ha relegado son de vieja data.

Desde luego, estos estudios de la formación de las policías a partir de la conformación de los ejércitos parte de una historiografía nacional que pretende cortar los vínculos con el pasado colonial, y desconoce procesos de creación de cuerpos encargados de la seguridad interna, como las tradiciones de serenazgos y la Santa Hermandad, de corte español; en este sentido, luego de la independencia se mantuvieron instituciones como esas. Esta situación es tratada por el derecho administrativo de policía.

Dadas las dos situaciones descritas, es decir, el interés académico por los regímenes militares y la tutela de las fuerzas militares hacia la policía, se tomaron los estudios de la policía como dependientes de los estudios de las fuerzas militares en el Latinoamérica (la historia habla de regímenes militares no policiales). Como indica Frühling (2003, p. 171): "las policías latinoamericanas son todavía tributarias de un modelo de organización jerárquico, centralizado y de tipo militar".

Desde un punto de vista metodológico, para los eruditos del tema, estudiar a las fuerzas militares también implicaba estudiar a las policías, es decir, "era lo mismo". Además de ello, también se presenta un desconocimiento generalizado por la comunidad y los académicos de las funciones y roles constitucionales que cumple cada una de estas instituciones.

Ahora bien, para intentar separar los estudios históricos de militares y policiales, desde las mismas instituciones policiales de Latinoamérica y expolicías, se ha dedicado tiempo para hacer estudios de la historia policial (Rodríguez, 1966; Medina, 1966), como indica Aparicio (2003) a propósito de los estudios policiales en Colombia:

La historia de la Policía Nacional de Colombia se escribe a partir de decretos y leyes, fechas cronológicas y los tiempos de posesión y de retiro de los distintos directores de la Policía, que toman un proceso lineal de evolución desde 1891 hasta los tiempos actuales; generalmente los escritos históricos son realizados por exoficiales que se encuentran en uso de buen retiro.

Los estudios de policía hechos por sus miembros también se ligan al tradicional derecho administrativo de policía.

c. Derecho administrativo

Quizás es la tradición más antigua en los estudios dependientes de la policía en Latinoamérica, ya que se ligan al derecho administrativo francés y español (Malagón, 2007), y que se toman bajo la subrama de Derecho de Policía (Valderrama, 1968; Olivar, 1986; 1995; Pineda, 2006; Londoño, 2006) o policía administrativa (Olano, 2010).

Esta tradición parte del abc de la policía, entendida en una visión amplia del orden de la ciudad, ligada a su raíz griego-latina, y que se asocia a todas las esferas de gobierno. Señala Loubet (1998) que hasta principios del siglo XVIII la palabra policía se utilizaba para designar el conjunto de actividades administrativas relativas al gobierno; de hecho, señala Bayley (2010) que la palabra policía denotaba todas las funciones del gobierno que no eran eclesiásticas. El significado del término se fue reduciendo, según Serra (2001, p. 895), a la reglamentación o "limitación parcial o total de ciertas actividades de los particulares decidida en razón del interés general", y más tarde a las fuerzas públicas encargadas del orden.

Para 1826, el historiador Restrepo (2009, p. 22) indicaba que los cabildos, durante el virreinato de la Nueva Granada, estaban "encargados de la policía de aseo, ornato y sanidad de sus cantones". Esto permite señalar que tanto la doctrina como la forma de organización policial fueron herencia de las instituciones dejadas por los españoles.

Este abc, para Colombia, como indica Aparicio (2003, p. 59), se sustenta en las siguientes definiciones:

1. Poder de policía, que es la facultad de dictar las normas que regulan las libertades individuales; ello corresponde al legislador (Ley de policía)... 2. Función de policía, que es el ejercicio de competencias concretas asignadas por el poder de policía; le compete a las autoridades administrativas o funcionarios de policía (presidente, gobernadores, alcaldes, inspectores de policía), que están encargados de hacer obedecer las leyes y escoger los medios, y velar por la conservación del orden público. 3. Actividad de policía, que es la materialidad o ejecución de las normas, y corresponde al ejercicio reglado de la fuerza, subordinado al poder y a la función de policía; esta actividad corresponde principalmente a los cuerpos uniformados... 4. Medios de policía, que son los instrumentos para el cumplimiento de la función de policía; por ejemplo: reglamentos, permisos, autorizaciones, órdenes de policía, la acción de policía, la aprehensión, la conducción, la utilización de la fuerza, el registro de personas, vehículos, domicilio, etc.

Estas definiciones no han variado para Colombia desde la Constitución de 1886, como lo señala Uprimny (2008); más aún, se mantienen para la Constitución de 1991. Señala Olano (2010) que la Corte Constitucional, en Sentencia C-024 de 1994, comparte cuatro significados del término policía, a saber: cuerpo de Policía Nacional, autoridades administrativas de policía, orden público y Policía Judicial. De tal suerte que "la Corte Constitucional, en numerosas sentencias, ha distinguido entre poder de policía (reglamentación general), función (adopción de medidas individuales) y actividad de policía (ejecución coactiva)" (párr. 21). Además, Uprimny (2008) añade:

A pesar de las discrepancias doctrinarias y las diferencias terminológicas, lo cierto es que la jurisprudencia constitucional ha empleado las nociones de poder, función y actividad de policía en un sentido preciso y consistente, por lo que no existe razón para abandonar esa construcción jurisprudencial (párr. 25).

Para Colombia, los primeros textos de historia policial fueron realizados por abogados, bajo los principios del derecho de policía (Pineda, 1950; Castaño, 1947). Más recientemente, esta tradición se autodenomina "ciencia de policía" (Suárez, 2009; Malagón, 2007), en donde predominan los estudios de las normas legislativas que dan vida formal y que regulan el actuar de los entes policiacos. En algunos casos recurren a los estudios de policía de Michael Foucault.

La institución policial es para estos uno más de los objetos que trata la ciencia de policía, como indica Uprimny (2008):

La propia Carta incorpora la expresión "policía", no solo para aludir a los cuerpos armados de policía y las labores de policía judicial, sino también para hacer referencia a las actividades de limitación de derechos, con el fin de asegurar el orden (párr. 25).

Desde un punto de vista metodológico, esta tradición de abogados se ciñe a la norma jurídica, es decir, el ente policial se estudia desde la hermenéutica jurídica; por tal motivo poco recurren a la historia o a estudios empíricos.

d. El neoinstitucionalismo para las policías

Este enfoque ha vigorizado el estudio de las instituciones del Estado; si bien, no se aborda directamente a las policías5, estas tienen un valor fundamental por proveer bienes colectivos públicos (Banco Mundial, 1997), como lo es la seguridad y convivencia ciudadana; esto es fundamental para el crecimiento y bienestar de la población, ya que sin este bien público no puede haber paz.

Para Peters (1999), la policía es una de las funciones principales de gobierno (Constitución -principios y reglas-, justicia, dirección, administración y evaluación), ya que provee vigilancia y mantiene el cumplimiento de las reglas; esta función se basa en la coerción. De tal suerte que la policía ofrece protección que es requerida por la mayoría de los ciudadanos; para suplir este bien, el gobierno recurre a unos gastos.

Por ser un servicio, se puede pensar desde la eficacia y eficiencia6; de tal suerte que frente a la complejidad de la sociedad, indica Peters (1999, p. 515), esta puede pensar en formas como la privatización de funciones tradicionales del gobierno, como la protección policiaca. Es decir, la función de protección y seguridad la pueden brindar instituciones distintas a la policía.

La garantía de la seguridad y los bienes de las personas (inseguridad material y personal) hacen parte de la capacidad del Estado (Banco Mundial, 1997). Temas como la capacidad de imponer la ley y cómo ello facilita las transacciones y la revitalización de las instituciones públicas (Banco Mundial, 1997), hacen que las reformas y los estudios sobre las policías tengan un buen ambiente académico.

Como señala Casey (2010, p. 394): "las agencias de desarrollo y financiación de talla del Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas ahora exigen que las naciones receptoras reformen la labor policial como condición para recibir asistencia".

Desde un punto de vista metodológico, esta tradición permite los estudios comparados de policía, siendo su método descriptivo inductivo, de tipo formal legal e histórico. Sin embargo, sobre las instituciones policiales aún no se han realizado trabajos comparados.

Nuevos estudios sobre los cuerpos de policía en Latinoamérica

Desde de la década de los 90 del siglo XX en Latinoamérica, para la búsqueda de salidas a la crisis de la seguridad y el crimen organizado, en el contexto histórico de la democracia, se presenta una proliferación de artículos, reportajes, tesis y libros, desarticulados entre sí, que versan sobre los temas de las instituciones policiales y su impacto en la seguridad ciudadana, la democracia y la corrupción, entre ellos: Waldmann (1996), Chinchilla y Rico (1997), Ambos, Gómez y Vogler (2003), Frühling (2004), Frühling y Tulchin (2005), y Saín (2010a).

La literatura varía entre países, siendo más prolíficos en escritos los investigadores sociales de países como Argentina, México, Chile, Colombia, Venezuela y Brasil; para los otros países de Latinoamérica, la literatura es más reducida o inexistente (vid. tabla 2).

Sin lugar a dudas, los temas preferidos de los nuevos estudios han sido las reformas a las policías (Saín, 2010a; Arias, Rosado-Granados & Saín, 2012; Costa, 1999) bajo el modelo de la policía de proximidad (Frühling, 2003; Chinchilla & Rico, 1997) o proyectos de policía de orientación comunitaria (De Mésquita, 2004; Barroso, 2013), y las formas para controlar el delito a partir de ella.

Ahora bien, esta cantidad de artículos y ensayos son abordados desde variadas disciplinas que estudian a la policía, entre ellas la ciencia política, la criminología, la justicia criminal, el derecho penal, la historia, la sociología y la economía.

Es de resaltar el patrocinio de diversos escritos sobre las policías en Latinoamérica por fundaciones alemanas, como la Konrad Adenauer Stiftung (Justicia en la calle, 1996), Friedrich Ebert Stiftung y el Instituto Max-Planck para el Derecho Penal Extranjero e Internacional (La policía en los Estados Latinoamericanos de derecho, 2003), así como estudios financiados por el Banco Interamericano de Desarrollo (Calles más seguras, 2004). Desde luego, los estudios alemanes desde el Derecho Penal sientan como paradigma las funciones policiales en el acompañamiento en la investigación penal y como cuerpo que hace cumplir las leyes.

Aunque desde los diversos aspectos de la seguridad ciudadana, también se han enfocado en estudios de policía las instituciones chilenas Fundación Paz Ciudadana y FLACSO-Chile, también la fundación International Crisis Group y por Colombia la Fundación Ideas para la Paz y la Fundación Seguridad y Democracia (Seguridad urbana y policía en Colombia, 2005).

Destacan algunas publicaciones institucionales de Latinoamérica que tratan los temas policiales, como la Revista Criminalidad, de la Policía Nacional de Colombia, desde el año 1958; la Revista Brasileira de Ciências Policiais, desde el 2010, y la Revista Policía y Seguridad Pública, de la Academia de Seguridad Pública de El Salvador, desde el año 2011.

También son de importancia encuestas transversales a varios países y diferentes temáticas, que pretenden medir la aceptación y confianza de la ciudadanía en la policía; entre ellas, para América el Latinobarómetro, que realiza estas encuestas en 18 países, y el World Values Survey, que realiza encuestas en 10 países. En los planos locales, también en las encuestas nacionales, se incluyen preguntas sobre la confianza ciudadana en la policía, como el caso de la Cámara de Comercio de Bogotá y el DANE.

Los autores más importantes, en cuanto a investigaciones y libros en Latinoamérica sobre policía, son el chileno Hugo Frühling (1999, 2003, 2004, 2005) y el diputado argentino Marcelo Fabián Saín (2002, 2010a, 2010b).

El primero ha dirigido sus estudios a las reformas de las policías desde los años 80 del siglo XX, que se deben a los procesos de democratización, la reforma del Estado (neoliberalismo) y el incremento del crimen. Según Frühling (2003), históricamente las policías han sido objeto de instrumentalización política. Para solucionar estos problemas, en América Latina los gobiernos han propuesto proyectos de modelos de policía de proximidad y de acercamiento a la comunidad. En la práctica han tenido un limitado impacto y corresponden más a estudios de caso.

El segundo, desde una mirada de "izquierda progresista" (Saín, 2010a), indica que "la reforma policial es una tarea pendiente para las democracias en América Latina". Además, identifica tres tipos de reformas: 1) nuevas instituciones policiales luego de la guerra civil en Centroamérica (El Salvador y Guatemala), 2) reformas desde la cúpula policial (Chile y Colombia) y 3) reformas bajo autoridades gubernamentales (Argentina).

La mirada crítica de Saín (2002, 2010a) muestra la tendencia histórica de las autoridades en Latinoamérica de delegar en la policía las labores de dirección, administración y control integral de los asuntos de seguridad pública, y la torpeza de los nuevos gobiernos de izquierda en manifestar un recurrente desdén por conocer y entender a las instituciones policiales, ya que para la izquierda prevaleció la idea reduccionista de que la violencia social se deriva de la pobreza y la marginalidad; por tanto, la seguridad ciudadana es síntoma de contradicciones más profundas o subproducto de problemas más estructurales, como la pobreza y la desigualdad (Cálix, 2008).

Discusión y conclusiones

Los estudios sobre la policía desde el Estado de clase (aparato), las fuerzas militares (fuerza policial), el derecho administrativo de policía (ente) y el neoinstitucionalismo (organismo) negaron la autonomía de los cuerpos de policía como objeto de estudio independiente en Latinoamérica. A la par, las nuevas instituciones de policía poco se interesaron por promover los estudios desde las ciencias sociales en su interior.

Como señala Brodeur (2011, p. 15), "la policía no es un objeto indigno de la reflexión de las ciencias sociales", y se resalta que desde los años 90 del siglo XX se presenta un renovado interés de los investigadores sociales en Latinoamérica por estudiar la seguridad ciudadana y los cuerpos de policía. Sin embargo, estos nuevos estudios resultan aún escasos y dispersos. Si para el contexto norteamericano se estiman pocas las investigaciones sociales realizadas por los mismos policías, en el latinoamericano son más escasas.

Es clara la necesidad de estrechar los lazos entre la policía, las universidades y los centros de investigación (Bello, 2012). Ahora bien, la policía deja de ser un tema tabú entre los investigadores sociales, y es abordado desde diversas disciplinas (ciencia política, criminología, sociología, economía, derecho y antropología). Asimismo, existen revistas científicas especializadas en temas policiales en Latinoamérica, y concurre un apoyo de entidades públicas y privadas, nacionales e internacionales, para que se realicen investigaciones en el tema.

Si bien hay un crecimiento en las investigaciones sobre la policía, aún es un objeto de estudio por explorar en Latinoamérica. Existen países con un incremento en la cantidad de estudios sobre policía (Argentina, Chile, Colombia, México, Venezuela y Brasil), pero en otros aún no se han tratado.

En esta revisión del estado del arte de los estudios en Latinoamérica de la policía, se echan de menos estudios de modelos comparados de policía en Latinoamérica, investigaciones de corte cuantitativo o empírico, y también investigaciones antropológicas sobre las instituciones policiales y de administración policial. Asimismo, la necesidad de que los mismos cuerpos de policía potencialicen los estudios científicos sociales que permitan mejorar las mismas prácticas policiales.

Notas

¹Uno de los caracteres esenciales del Estado consiste en una fuerza policial aparte de la masa del pueblo (Engels, 1981, p. 300).

²En vertientes marxistas como la de Theda Skocpol, el Estado "es... un conjunto de organizaciones administrativas, policiales y militares encabezadas y más o menos bien coordinadas por una autoridad ejecutiva" (Alford & Friedland, 1991, p. 157).

³Para Tsetung (1977, p. 368), "según la teoría marxista del Estado, el ejército es el principal componente del Poder estatal. Quienquiera que desee tomar el Poder estatal y retenerlo, tiene que contar con un poderoso ejército".

⁴Esta situación no es ajena a Europa o EE. UU., es más bien una parte del proceso de especialización de las funciones policiales, indica Bayley (2010, p. 66): "La violencia interna que se produce al comienzo de la creación de los Estados genera tradiciones de penetración militar en la actividad policial; la agitación interna violenta siempre tiende a incluir a los militares en el mantenimiento de la ley y el orden".

⁵Es importante indicar que North (2006, p. 13) define a las instituciones como "las reglas del juego de una sociedad o, más formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana". Él distingue a las instituciones de las organizaciones u organismos; en estricto sentido, cuando hablamos de policía para el neoinstitucionalismo, es organismo. Para Loubet (1998), la institución es un grupo social que cumple una determinada función. Para este autor, la policía es una institución y un órgano. Para North (2006), las organizaciones policiales cumplirían un papel fundamental en conocer las violaciones y aplicar los castigos; de igual forma, el dar a conocer lo que harían en caso de trasgresión.

⁶La importancia de las instituciones plantea discusiones sobre los sistemas de justica y de policía. Para esta teoría se necesita de instituciones más eficaces, entre ellas las policiales, aunque difieren entre países (North, 2006). Con altos índices de corrupción, que sumados a factores como criminalidad, repercuten en elevados costos de transacción para las economías, ya que los entornos de seguridad no son los adecuados (Kalmanovitz, 1997). Para North (2006), el Estado es una fuerza coercitiva capaz de monitorear derechos de propiedad y hacer cumplir contratos.

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